标准支撑法律实施的中国场景

一、对标准支撑法律实施的认识与实践

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”，这是中央政策首次将标准与战略、规划、政策等相提并论。《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》是我国标准化事业的五年规划，该规划认为“标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的基础性制度”。《标准化事业发展“十二五”规划》也强调，要“加强标准化管理与产业调整、政府采购等政策的衔接”，以充分发挥标准支撑公共政策的作用。

其实，标准已深深地嵌入民商事立法和政府规制立法条款之中。例如：标准是民商事活动的基本法定依据。《合同法》规定，当事人就合同约定质量要求不明确的，可按照国家标准、行业标准或者符合合同目的的特定标准履行。在环境保护、食品安全、交通安全、产品质量等政府规制的重点领域，环境保护标准、食品安全标准、交通安全标准、产品质量标准等都发挥着支撑环保立法、食品安全立法、交通安全立法以及产品质量立法实施的作用。

实践中，各级政府也在积极探索标准支撑法律实施的基本路径和具体措施。为落实国务院《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》《关于加快发展节能环保产业的意见》以及《大气污染防治行动计划》等节能环保政策，国家发展与改革委员会等部门制订了《能效“领跑者”制度实施方案》，该方案规定用能产品能效“领跑者”应满足的首先要求是能效水平达到国家标准以上，即通过标准确立“领跑者”名单，进而促进能效“领跑者”制度的实施。为充分发挥政府采购政策功能，湖南省财政厅、科技厅等部门制定了《湖南省两型产品政府采购认定管理办法（试行）》，该办法宗旨是利用政府采购政策扶持推广先进、成熟、适用的资源节约型和环境友好型产品。为此，湖南省节能减排科技服务中心起草了湖南省地方标准《两型产品（公共类）认定规范》，该标准规定了公共类产品生命周期内两型产品认定的一般性、控制性及优先性要求和认定程序，是湖南省推行绿色政府采购政策的技术支撑。上述中央政府部门和地方政府关于标准支撑法律实施的有益探索，将为未来系统化制度的建立提供实践经验。

二、对标准支撑法律实施的政策建议

（一）放松政府管制，丰富民间标准化资源。发挥标准支撑法律实施的作用，应首先放松我国各级政府对标准化活动不合理的行政干预，以丰富民间标准化资源。有研究表明，由政府作为标准的主要提供者，垄断了标准化资源，管理主体的多重性，不仅造成标准体系的重复、矛盾和混乱，承担极高的政府管理成本，还会抑制市场主体的积极性，限制市场机制的正常运行，进而妨碍产业可持续发展。因此，我国政府应放松监管，以给民间标准化活动提供空间。此外，政府还应积极为民间标准化活动创造良好的外部环境。例如，针对产业创新领域，特别是基础通用的技术研发项目予以资金支持，而不是直接组织标准的制定。此外，欧美立法还对标准化活动设立了反垄断法豁免规则，对民间标准化活动予以特别保护。美国国会于2004年制定的《标准制定组织促进法》（SDOAA）规定，将一般反垄断法的三倍损害赔偿限定为单倍损害赔偿范围，这大大减轻了败诉标准制定组织的经济负担。依据我国《反垄断法》第15条规定，符合特定条件的标准化垄断协议可以获得反垄断法的豁免。反垄断执法机构需要将这一原则性规定具体化，设置适用条件和判断规则，为标准化活动提供宽松的市场环境。

（二）定位参与角色，积极表达政府意见。现阶段，摆正政府在标准化活动中的位置是十分重要的。域外立法甚少对标准化活动进行政府直接干预，美国、英国等国家并没有关于标准化组织和活动的立法，有标准化立法的也主要从组织法角度对国家标准化机构的组织结构和职权职责等问题进行规定。在市场经济体制较为成熟的国家和地区，政府以与其他市场主体平等的身份参与标准化活动已成为共识。如《美国标准战略》认为，政府在标准化活动中扮演着参与者、消费者和协调者的角色，政府不宜充当标准制定者的角色。作为众多利益相关方中的一员，政府可以通过参与标准化活动表达其立场。《采用和引用ISO/IEC标准支撑公共政策》也强调各国政府应积极参与国际标准化活动，以在国际标准制定过程中表达其利益诉求，并与其他各方协商一致制定国际标准。因此，我国政府亦应通过积极参与国家层面和国际层面的标准化活动，表达意志。如此，标准可以有效体现政府所代表的公共利益诉求，也为发挥标准支撑法律实施作用奠定了基础。

（三）健全使用标准机制，完善配套制体系。美国《联邦参与制定和采用自愿一致标准及合格评定活动的通告》（OMB通告A-119）规定，所有联邦机构在采购和法规管理活动中必须采用自愿一致性标准，除非自愿一致性标准不符合法律要求或者实际不可行，还应向管理和预算办公室提交说明报告。英国政府也通过《英国政府在标准化中的公共政策利益》《标准使法规的制定更轻松》等系列文件构建起标准支撑公共政策的制度框架。在我国，立法采用标准还没有体系化的制度支撑，相应的实现路径和具体措施还不畅通，严重制约了充分利用标准资源支撑法律实施。现阶段，我们应：一方面，借助国家标准化体制改革机遇，建立标准制定机构与立法机构联系机制，使双方就相关问题充分交换意见，使立法和标准形成合力。将法律引用标准制度法制化，为推动各领域立法与标准的结合提供法律依据。既要制定实体性规范，即确定立法采用标准的方式与条件，又要完善程序性规定，即对立法采用标准设置程序制约机制，防止标准实施与立法目标的背离。另一方面，使标准实施环节充分利用合格评定机制，为标准支撑法律实施提供配套保障。由于合格评定是检验产品、过程或服务是否符合标准要求的主要手段，因此能够为标准是否得到执行提供判定方法。我国现有体制安排将标准与合格评定人为地割裂开来，成为发挥标准支撑法律实施作用的桎梏。因此，我国应逐步从标准化与合格评定分别立法模式走向统一立法模式，为标准支撑法律实施注入动力，否则标准可能会仅停留在文本上。（源自清华大学博士后研究人员于连超重要研究成果）